印度的目标性 PDS

公共分配系统（PDS）是印度一项重要的粮食安全举措，由印度消费者事务、食品和公共分配部管理。其主要目标是通过以可承受的价格向公众分发基本粮食来管理粮食短缺。多年来，PDS已发展成为确保全国粮食安全的关键机制，尤其对于社会经济弱势群体而言。

概览：目标公共分配系统

为了合理化粮食供应并侧重于贫困阶层的最低需求，政府于1997年6月实施了目标公共分配系统（TPDS）。自1997年6月起，根据TPDS，各邦应制定适当的受益家庭识别和选择系统，以使粮食分配过程透明化并使FPS（公平价格商店）顺利运行。

在推出时，TPDS的直接目标是惠及约6000万贫困家庭。政府为此分配了价值约720万吨的粮食。各邦根据规划委员会的邦级贫困估计确定贫困人口，该估计依据的是由教授Lakdawala领导的“贫困比例和人数估算专家组”准备的1993-94年度贫困报告中的数据。分配给各邦的粮食数量是根据该邦前十年的平均粮食消耗量确定的。

为了使这种过渡尽可能平稳，政府进一步推出了“过渡性分配”，即在BPL（低于贫困线）分配额之上提供额外的粮食供应。过渡性分配每年约1030万吨，通过不突然撤销仍可获得的福利来帮助那些被宣布为高于贫困线（APL）的家庭。过渡性分配的价格高于BPL家庭的分配价格，但仍以补贴价格出售。

认识到改善BPL家庭粮食安全的必要性，2000年4月，政府将BPL家庭的月度粮食分配量从10公斤增加到20公斤。BPL家庭的价格降至经济成本的50%；而APL家庭则以全额经济成本获得粮食。APL家庭的价格设定得使得所有食品补贴都流向了更需要的BPL家庭。

作为持续完善TPDS工作的一部分，政府根据2000年3月登记总局的人口预测，于2000年12月增加了BPL家庭的数量。修订后的数字显示，BPL家庭数量为6520.3万，而TPDS于1997年推出时为5962.3万。

根据TPDS，州/联邦属地对通过公平价格商店销售的粮食设定最终零售价格。虽然中央政府曾指示各邦将BPL家庭的加价幅度限制在中央发行价之上不超过0.50卢比/公斤，但于2001年撤销了该限制。这一调整有助于应对各地不同的成本、运输、税费和税收差异。

AAY：Antyodaya Anna Yojana（极贫者粮食计划）

AAY作为一项旨在整合发展印度TPDS的倡议推出，其具体努力是为了消除BPL（低于贫困线）人口中最脆弱群体的饥饿。根据一项全国抽样调查，该国5%的人口无法获得每日两餐。这5%的人是“饥饿者”，被描述为最贫困的贫困人口，几乎无法获得足够的食物。为应对这一严峻局面，AAY于2000年12月启动，旨在实现贫困人口的粮食安全。

对目标公共分配系统的批评

目标公共分配系统（TPDS）长期以来一直是印度最重要的福利计划之一，为数百万人提供食物。然而，多年来，该系统也受到了相当多的批评。其中最严重的批评之一是，它遗漏了许多真正贫困的人，而这些人本应构成该计划的主要客户。这是Madhura Swaminathan批评的核心，她主要关注两大类问题：概念性问题和操作性问题。

1. 概念性问题：贫困的定义

TPDS中的贫困定义存在一个根本性问题。该计划根据政府制定的贫困线来识别BPL家庭，该贫困线是规划委员会在1993-94年首次计算并于2000年根据人口增长进行了修订。按照这个标准，当时的贫困人口占农村人口的37%，占城市人口的32%。这里最核心的问题是，这种分类是否真的有效，即使是现在。

2. TPDS下的贫困定义

TPDS使用的这种定义被批评为范围狭窄。根据该定义，它仅将收入作为贫困的一个维度并试图将其等同。尽管如此，贫困线以下的人口数量可能接近某种程度的收入贫困——然而，诸如获得基本服务、健康、教育，甚至一般生活水平等更重要的因素都没有被纳入。这种局限性导致许多按照任何实际定义都算真正贫困的家庭被排除在TPDS的范围之外。因此，生活在贫困线以下的家庭将无法获得所需的补贴粮食，因为他们不符合该计划的严格分类。

此外，由于贫困线的概念已经存在了很久，从未根据当前社会经济状况进行过综合更新。过时的贫困定义意味着，那些因通货膨胀、失业或经济衰退而近期陷入贫困的人可能不会出现在TPDS提供的救济名单上。因此，这种定义上的僵化和局限性需要一个更全面、更全面的贫困定义，包含更广泛的指标。

3. 操作性问题：管理不善和效率低下

尽管概念性问题很突出，但操作性问题构成了TPDS的另一个巨大障碍。BPL家庭的识别，这是该系统决定惠及谁的必要条件，在许多邦仍然很不一致且管理混乱。BPL家庭的资格标准经常被滥用，导致许多应得家庭被排除在外，反之亦然，不应得的家庭却被纳入。

也许TPDS最严重的长期问题是粮食的泄漏和转移。在许多情况下，本应分发给贫困人口的粮食被腐败的官员或中间商转移并在公开市场上出售以牟利。这种非法转移否定了该计划的宗旨，也剥夺了许多目标受益者获得配额的权利。根据研究，通过TPDS分发的粮食有很大一部分并未到达最贫困的人群。

TPDS分发网络的效率低下只会加剧这些问题。到公平价格商店（FPS）的粮食运送，受益人本应在那里购买补贴粮食，但经常迟到且不规律。这使得受益人无法可靠地获得他们正式 entitled 的粮食。此外，该系统没有考虑到家庭之间支出的差异。因此，观察到富裕家庭以补贴价格购买粮食，导致贫困人口因粮食短缺或有时无法获得而被落下。

通过TPDS分发的粮食的消耗量（off-take）明显下降，这严重质疑了其可持续性。许多公平价格商店主要依靠粮食的定期销售来维持经营

认识到改善BPL家庭粮食安全的必要性，2000年4月，政府将BPL家庭的月度粮食分配量从10公斤增加到20公斤。BPL家庭的价格降至经济成本的50%；而APL家庭则以全额经济成本获得粮食。APL家庭的价格设定得使得所有食品补贴都流向了更需要的BPL家庭。

作为持续完善TPDS工作的一部分，政府根据登记总局在2000年3月的人口预测，于2000年12月增加了BPL家庭的数量。修订后的数字显示，BPL家庭数量为6520.3万，而TPDS于1997年推出时为5962.3万。

根据TPDS，州/联邦属地对通过公平价格商店销售的粮食设定最终零售价格。虽然中央政府曾指示各邦将BPL家庭的加价幅度限制在中央发行价之上不超过0.50卢比/公斤，但于2001年撤销了该限制。这一调整有助于应对各地不同的成本、运输、税费和税收差异。

从仅仅是管理粮食短缺的机制到有针对性的分配计划，公共分配系统多年来经历了巨大的转变。通过RPDS和TPDS等举措，PDS已扩展到农村和偏远地区，确保即使在这种变化之后，它仍能满足印度各地数百万家庭的需求。尽管面临诸多挑战，它在政府消除国家饥饿和贫困方面仍然发挥着重要作用。

PDS的历史演变

PDS的起源可以追溯到第二次世界大战，当时它作为一项配给措施引入，以管理粮食短缺。在20世纪60年代之前，该系统严重依赖粮食进口进行分配。20世纪60年代是PDS的一次重大扩张，以应对该国面临的严重粮食短缺。在此期间，政府成立了农业价格委员会和印度食品公司（FCI），以加强国内粮食的采购和储存。

到20世纪70年代，PDS已转变为一项旨在向全体人口分发补贴粮食的普遍性计划。然而，直到1992年，PDS才随着revamped public distribution system（RPDS）的推出而进行了重大重组。这项举措旨在加强PDS并将其覆盖范围扩大到偏远、难以到达和经济欠发达地区。1997年，印度政府通过推出Targeted Public Distribution System（TPDS）进一步完善了该系统，该系统通过将受益人分为两类来重点关注贫困人口：低于贫困线（BPL）的人和高于贫困线（APL）的人。

PDS下的关键举措

增强TPDS的一个重要步骤是于2000年12月推出Antyodaya Anna Yojana（AAY）。AAY旨在通过以高度补贴的价格提供粮食来解决BPL人口中最贫困群体中的饥饿问题。这项举措基于全国抽样调查的结果，该调查表明该国约有5%的人口无法获得每日两餐。

2013年，《国家粮食安全法》的颁布标志着印度在粮食安全方法上的重大转变。该法案在很大程度上依赖现有的TPDS基础设施，将粮食作为合法权利向贫困家庭提供，从而使食物权成为一项可诉的权利。

PDS系统的运作

PDS在中央和邦政府的共同责任下运作。中央政府通过FCI负责采购、储存、运输粮食并将大宗粮食分配给邦政府。一旦这些粮食到达邦粮仓，邦政府就有责任将其运输到公平价格商店（FPS），受益人可以在那里以补贴价格购买。目前通过PDS分发的商品包括小麦、大米、糖和煤油，尽管一些邦还分发额外的商品，如豆类、食用油、碘盐和香料。

PDS的重要性

PDS在确保印度粮食和营养安全方面发挥着至关重要的作用。它有助于稳定食品价格，并以可承受的价格向贫困人口提供基本粮食。此外，PDS维持着粮食的缓冲库存，即使在农业生产低迷时期也能确保持续供应。该系统还促进了从盈余地区到赤字地区的粮食再分配，从而解决了粮食供应的地区差异。此外，最低支持价格（MSP）和采购机制也为增加该国的粮食生产做出了贡献。

PDS面临的挑战

尽管PDS在印度很重要，但仍面临几项挑战。主要问题之一是受益人的识别。研究表明，TPDS下的目标机制容易出现重大错误，大量符合条件的受益人被排除在外，而不符合条件的人却获得福利。根据2009年成立的一个专家组的说法，PDS存在近61%的排除错误和25%的纳入错误。

另一个重大挑战是粮食在运输和分发过程中的泄漏。前规划委员会的一项评估发现，在全国范围内，36%的PDS大米和小麦发生了泄漏。这种泄漏可能发生在运输过程中，或由于FPS所有者的黑市交易。此外，采购实践方面的问题，如开放式采购，常常导致公开市场的短缺。

PDS还存在储存能力不足的问题。审计长（CAG）的一份业绩审计揭示了政府储存能力严重不足，导致因缺乏适当的储存设施而出现粮食腐烂的事件。此外，对采购大米和小麦的关注阻碍了粗粮的生产，而粗粮是贫困人口的主食，从而对作物多样性产生了负面影响。

PDS系统也带来了环境问题，特别是由于过度强调在水资源密集型作物大米和小麦方面的自给自足。这导致了诸如旁遮普邦和哈里亚纳邦等采购邦的环境退化，包括由于过度使用化肥而导致地下水迅速枯竭以及土壤和水质恶化。

PDS改革

为了应对这些挑战，多年来已经提出了并实施了几项改革。一项关键改革是将Aadhaar与TPDS集成，以改进受益人识别并减少错误。根据印度唯一身份识别局（UIDAI）的一项研究，将Aadhaar与TPDS结合使用可以消除重复和虚假受益人，使身份识别过程更加准确。

一些邦还实施了基于技术的改革来简化TPDS。例如，像切蒂斯格尔邦和中央邦这样的邦已经实现了 राशन卡数字化，引入了GPS跟踪粮食运送，并实施了基于短信的监控系统以减少泄漏并提高透明度。

TPDS中的技术改革

下表概述了目标公共分配系统（TPDS）中基于技术的改革类型及其益处

PDS 与现金转移

《国家粮食安全法，2013》还规定了TPDS的改革，包括引入现金转移计划以提供粮食权利。直接福利转移（DBT）旨在减少粮食的实物运输需求，赋予受益人更大的自主权，并增强饮食多样性。然而，虽然DBT有其优点，但也有其缺点，如下表所示

下表比较了PDS、现金转移和食品券的优缺点

结论

为了优化粮食分配并专注于服务社会底层，政府于1997年6月推出了目标公共分配系统（TPDS）。正是从TPDS的这个月开始，所有各邦都被邀请制定适当的受益人选择和识别方法，以使食品系统透明高效地运行食品配给系统（FPS）。

PDS仍然是印度最大的福利计划之一，在支持农民和贫困人口方面发挥着关键作用。通过技术解决方案可以进一步提高该系统的有效性，正如许多邦的成功所证明的那样。虽然转向DBT是一个选择，但必须谨慎对待，正如印度储备银行（RBI）和2016-17年度经济调查所强调的那样。

通过能力建设、实施部门培训以及努力堵塞泄漏点来加强现有的TPDS系统至关重要。此外，通过社会审计增加公众参与，并让自助团体（SHGs）、合作社和非政府组织参与，可以确保基层更大程度的透明度。为了解决营养不良问题，应考虑通过PDS分发生物强化食品。这将使该系统在改善人口营养状况方面更加相关和有效。